如何应对经济全球化带来的机遇和挑战，统揽国际国内两个大局，如何用世界眼光和战略思维统筹规划利用国外人力资源市场，如何系统全面、快速可持续促进我国人力资源全球化配置，如何实施积极境外就业发展战略，扩大我国境外就业，是当前我国就业工作需要系统研究并且必须要解决的问题。针对相关问题，日前，本报专访了中国劳动保障科学研究院王永奎博士。

　　主持人：本报记者 王少男

　　嘉 宾：中国劳动保障科学研究院王永奎博士

　　主持人：据我们了解，中国劳动保障科学研究院不久前完成了关于 《中国境外就业问题研究》的课题。作为课题主报告执笔人，请您介绍一下从事境外就业研究的背景?

　　王永奎：据国际移民组织统计，截至2005年，全球约有1.91亿人居住在非原籍国，占世界总人口的3%。目前全球移民工人约有6000万人-6500万人，再加上陪同家属，共约8000万人在非原籍国工作。其中每年有3000万人-3500万人出境就业，比20世纪80年代初的2000万人增长一半以上。而我国截至2006年底通过有组织输出的境外就业人数只有78万人。我国境外就业总数在国际劳务市场中所占的比例很小。这与我国世界第一人口大国的地位很不相称，与国际需求相比还存在较大差距。是什么原因导致中国境外就业总数与中国人力资源大国不相称这一现象?这就是本课题研究的背景。

　　主持人：中国境外就业问题研究取得了哪些成果?

　　王永奎：我们分别从我国境外就业现状、境外就业渠道和方式及其评估、中国境外就业政策制度存在的主要问题及根源、国际经验教训的借鉴与思考、服务贸易与境外就业、中国公民出国留学、境外就业和利弊分析以及劳动力跨国就业的基本理论等七个方面进行系统研究，找出我国境外就业存在的问题及根源，站在经济全球化条件下统揽国际与国内两个大局和构建社会主义和谐社会的高度，最终形成了我国境外就业发展战略和政策建议。我们这个课题得到了国务院研究室工交司、人力资源和社会保障部就业促进司、国际合作司和国际交流中心的全面指导，同时得到北京英伦育才教育咨询有限责任公司的全力支持。

　　主持人：请介绍一下国际劳务市场的基本情况?

　　王永奎：国际劳务市场需求结构呈现 “两多一少”的特征，即国际劳务市场对高技术劳务需求多，对脏、累、险人员需求多，其他同质化普通劳务需求量减少。技术型劳务逐渐替代简单粗放型劳务的趋势越来越明显。据世界银行统计，美国引进的外籍劳务60%以上是技术工人和专业技术人员，而在德国这一比例高达70%，其他发达国家和发展中国家也都不同程度地存在着类似的倾向。

　　从全球劳务市场来看，人力资源供求区域结构不平衡，近年来基本上形成了欧洲、北美、中东、澳新及东亚 (包括东南亚和东北亚地区)五大热点区域。其中，中东地区是传统的劳务输入区，欧洲特别是西欧国家人口老龄化问题日趋严重，北美对技术智力型劳务的需求量大，澳新地区地广人稀，劳动力资源一直缺乏，东亚的一些国家或地区则因为近年来经济发展较快，资本的流入量不断增大，从而增加了对人力资源的需求。

　　从目前国际劳务输出渠道发展情况来看，基本上是以民间和个人为主，官方为辅，并且各国政府对这些民间与个人输出渠道都实行了大力支持和鼓励的政策，在政府有关部门中设立专门的劳务输出管理和服务机构。

　　主持人：我国境外就业现状如何?

　　王永奎：改革开放以来，我国的境外就业事业迅速发展。截至2006年底，我国境外就业人数存量达到78万人，是1990年的13倍。

　　从地域分布看，境外就业区域分布以亚洲为主，行业分布趋向多元化。2006年我国境外就业市场的分布延续了亚洲为主的格局，占到出境就业总人数的70%，其次为非洲和欧洲，其他大洲所占份额较小。从境外就业市场分布的发展趋势来看，亚洲市场虽有所波动，但依然一枝独秀，非洲市场呈下滑趋势，欧美市场发展势头良好。

　　我国境外就业的行业分布日趋多元化，就业结构呈现出从传统的制造业、建筑业和农林牧渔业逐步向教科文卫、计算机等其他技能领域发展的趋势，但制造业、建筑业和农林牧渔业三大行业依然占绝对优势，所占总比重仍高达70%以上。在我国对外承包工程业务蓬勃发展的带动下，建筑业的比重逐年上升，制造业境外就业人员的份额呈下滑趋势。教科文卫、设计、咨询、监理业和计算机业等高级劳务仍然有较大发展空间。总体来看，境外就业人员以中专以下学历为主，比例约为90%左右。

　　主持人：我国境外就业主要依靠什么渠道?

　　王永奎：随着我国加入世界贸易组织，我国与各国经济往来日益紧密，我国境外就业形式也从单一化走向多元化，出现了一些与传统对外工程承包、劳务合作等形式有别的新形式。如：通过对外贸易、国际技术转移、售后服务、服务外包、文化交流、区域合作等带动境外就业;通过跨国投资兴办境外企业或兼并境外企业带动境外就业;通过移民、定居海外以实现就业;通过留学或培训到国外就业等境外就业渠道日趋扩展。

　　但是，我国境外就业仍以官方渠道为主，民间渠道作用没有充分发挥，对个人投亲靠友、外出自谋职业未给予积极支持;正常的、合法的民间境外就业渠道不畅通;非法移民事件不断发生。

　　主持人：我国境外就业依靠的政策法规有哪些?

　　王永奎：境外就业法规、政策和制度决定了境外就业的规模和发展方向，是境外就业发展的决定性因素。虽然我国开展境外就业工作已有多年历史，但至今尚无统一的法律和法规来规范和促进我国的境外就业活动，涉及境外就业的法规和政策由多个主管部门分别制定的部门规章和配套政策组成， (这些主管部门有原劳动保障部、商务部、卫生部、科技部和交通部等)。

　　从政策层面上来看，我国从2002年起开始制定和实施了一系列积极的就业政策，通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系促进就业。从现行的就业政策看，我国一直是将国内就业作为政策的主要实施范围，虽然有促进对外劳务输出的表述，但没有就公民境外就业制定专门的政策，没有明确的主导方向。

　　从法律法规角度上分析，2007年8月全国人大审议通过的 《就业促进法》在第二章第十三条明确规定 “国家发展国内外贸易和国际经济合作，拓宽就业渠道”，这是我国首次从法律上确定国际贸易和国际经济合作是扩大我国就业的渠道之一，但遗憾的是在这部法律中依然没有明确提出统筹国内外人力资源市场，积极发展境外就业。而我国现有的两个直接涉及境外就业的规范性文件都只是以部门规章形式制定颁布的，即《境外就业中介管理规定》 (原劳动保障部令2002年第15号)和 《对外劳务合作经营资格管理办法》 (商务部令2004年第3号)。这两个部门规章也仅仅对境外就业中介机构的设立等具体事项，或劳务合作等专门领域进行了相应规定。

　　主持人：我国境外就业存在哪些问题?

　　王永奎：第一，对境外就业的重要性认识不足，还没有主动站在经济全球化和 “统筹国际国内两个大局”的高度以及积极利用国际国内两个市场配置我国人力资源的层面予以战略思考。我国是人口大国，人力资源丰富，具有人力资源比较优势。但我国人均自然资源低于世界平均水平，自然资源承载人口量高于世界平均水平。客观上要求我们必须实施积极境外就业发展战略，发挥我国人力资源在参与国际分工与合作中的比较优势，积极主动地在全球范围内配置我国人力资源，实现扩大境外就业。

　　第二，我国境外就业服务体系还不完善。政府作为公民权益保护的主体，在境外就业劳动者权益保护方面处于被动状态;我国各驻外使领馆在公民境外就业目的地国尚未设立专门的 “劳务”或 “劳动”参赞，因此，在为境外就业人员提供系统的服务和帮助方面难尽人意;政府为境外就业劳动者提供信息服务方面明显不足。

　　第三，我国缺乏有效的境外就业协调机制。目前，我国政府通过加强多双边谈判，为我国企业和劳务人员进入国际劳务市场创造条件，要求劳务输入国对我国劳务人员的合法权益按当地法律予以保护。有关中国公民境外就业过程中国与国之间的协调关系散见于少数相关文件或与相关国家的协定中。从已签订的各类相关协定可以看出，中国并未就本国公民境外就业事务制定统一的与境外就业国之间的协调机制。在国与国经济发展协定和外交关系方面，也未将中国公民境外就业作为一个重要方面列为协定条款，反映出我国政府在公民境外就业方面与输入国间的协调机制不健全。

　　主持人：要改善我国境外就业现状，促进我国境外就业发展，需要从哪些方面入手?

　　王永奎：面对经济全球化为我国境外就业带来的机遇和挑战，课题组建议：

　　第一，抓紧制定积极的境外就业发展战略。从统筹国际国内两个大局的高度，认真研究世界经济形势变化，学会培养世界眼光和充分利用国际资源的能力，积极采取对策和措施，主动适应人力资源全球化配置潮流。具体讲我国积极的境外就业发展战略由积极拓展境外就业空间战略、积极开展国际区域人力资源合作战略和积极实施境外就业人力资源开发战略三个部分组成。

　　第二，加强对中介市场的管理，实施严格的境外就业行政监管，使中介机构 (公司)真正成为自主经营、自负盈亏、权责明确的法人实体和市场竞争实体，从而形成统一的境外就业中介机构管理机制，保障境外就业中介市场的健康良性发展。我国政府应在重点境外就业目的地国使领馆设立劳务参赞，负责行使我国公民在境外的基本劳动权益维护、劳务合作关系确立、国与国间跨国就业的协商等职能。

　　第三，健全制度、完善境外就业服务体系，政府应加大对境外就业的支持力度。建议设立 “境外就业专项资金”进行扶持，并在税收、资金信贷、利息、外汇出入境等方面提供优惠和便利。

　　加快多双边层面磋商，就开展对外劳务合作、放宽自然人流动限制等领域进行谈判，争取就放宽准入限制、增加相关领域劳务输入配额及缩减审查和签证时间等方面达成一致。

　　在技术资格认证、专业等级考试等领域，逐步开展更加广泛的双边或区域合作，同时尽快使国内技术资格认证规范与国际接轨。

　　做好信息的搜集、筛选、整理、传递、发布以及反馈工作，及时向国内境外就业中介机构、劳务合作经营公司及个人提供国际劳务市场信息。进一步健全和完善境外就业的统计工作。

　　在一些劳务输出大省或地区，成立专门的外派劳务人员投诉机构，及时处理相关的劳资纠纷、人员安全等问题。同时，积极发挥我国驻外使领馆在领事保护方面的职能，切实保护我国境外就业人员的人身和财产安全。

　　政府可以通过小额担保贷款、财政贴息、减免税费等措施，积极扶持和引导境外就业回国人员自主创业、自谋职业。同时对回国劳务人员实施就业援助。

　　加强与留学生就业对象国政府之间的协商，争取当地政府允许和支持我国留学生在当地就业。我国驻外机构劳务参赞要积极为留学生提供境外就业信息就业指导和政策咨询，妥善解决和处理留学生在境外就业过程中发生的突发事件。

　　第四，规范健全境外就业政策法规体系，完善配套政策制度。现阶段应由国务院组织相关部门共同研究起草制定《境外就业条例》，明确境外就业的方针和基本政策，准确界定政府、行业组织、社会服务性机构、中介公司和境外就业人员在境外就业体系中的地位，明确各方的权利和义务，加强境外就业人员的合权益维护，在规范境外就业行为的同时支持和鼓励境外就业的健康发展。

　　建立促进境外就业的政策支持体系，包括有利于促进境外就业的投资政策、财政政策、税收优惠政策、金融政策、回国劳务人员再就业政策等，为我国境外就业事业的发展提供有利的政策保障。

　　来源：