二战后，全球化进程加快，各国之间以经济和科技为基础的综合国力的竞争日益加剧，而长期以来美国在经济与科技领域处于领先地位。美国之所以能够长期保持这种领先地位，与美国注重吸收外来有用人才、大力推行技术移民的政策密切相关。那么，美国推行了什么样的技术移民政策、采取了哪些措施吸引世界各地的技术移民来美呢？本文以美国限额移民制度为背景，分析美国技术移民政策的产生背景、内容和演变过程，以期对中国如何在全球化进程中吸引急需的技术人才、促进经济建设和提高综合国力有所借鉴。 

一、美国技术移民政策的起源——1924年移民法

美国技术移民政策不是一蹴而就的，有一个渐进的演变过程。随着1924年美国移民限额制度的确立，美国吸引技术移民的问题也提上了议事日程，技术移民政策正肇端于这一时期。

美国自建国之初就注重引进有用之才，开国先辈如乔治·华盛顿、托马斯·杰斐逊等都认识到吸引外来人才的重要性，偏爱那些德才兼备的外来移民。华盛顿就明确表示要吸收有用的技术工人和那些具有特定职业的人来美。同样，素以民主思想著称的杰斐逊也主张吸引欧洲的有用人才，其中包括大学教授、工匠、自耕农，不过他拒绝接受“放荡不羁、缺乏道德的工匠”，也反对大规模移民。但因为美国当时地广人稀，急需人力开发，美国政府一直采取自由放任的移民政策，没有对移民的技术水平和教育程度作出规定。不过，技术工人和知识分子无疑要更受欢迎。

19世纪末20世纪初，美国社会与经济结构发生了日新月异的重大变化。随着第二次工 业革命的迅猛推进，美国迅速实现工业化，由一个农业国转变成为工业强国；美国“自由”土地不复存在、边疆消失，历时一个多世纪的西进运动终结。伴随着经济上的巨变，美国社会结构也随之而变化，劳动力供求关系逐渐平衡，就业竞争加剧。

但是在这种社会经济形势下，外来移民仍有增无减，达到了美国历史上的最高峰。1880年代，入境移民达5,246,930人，1890年代为3,844,420人，到1900年代攀升至8,795,386人。1910年代在一战影响下移民数额降为5,735,811人，但仅1911－1915年就达4,459,831人。而1920年代在限额移民制度正式实施前的4年中，入境移民达到2,344,599人。据美国政府统计，1820－1880年间，入境移民达1,000多万，而在1880－1920年间，入境移民高达2,350万人，超过前60年间的一倍以上。这使得美国排外主义情绪前所未有地膨胀起来。为此美国政府开始干预移民事务，制定了一系列限制移民的政策措施，技术移民政策也是在这一背景下才开始出现的。

1924年，美国国会经过激烈辩论通过了《1924年移民法》，在美国历史上首次确立了以民族来源为基础、以限制移民为目标的限额制度。在这种限额移民体制下，美国政府对技术人才实施了移民优先权制度。

1924年法案将移民优先权分为两类：（1）21岁以上美国公民的父母、配偶、未满21岁的未婚子女；（2）精于农业耕作的限额移民及其配偶和16岁以下的子女。其中，各国享受第一款优先权的移民人数不得超过该国当年限额的50％，第二类优先权则不适用于那些每年移民限额少于300人的国家。

第一类优先权允许美国公民的父母、配偶和未成年子女优先入境，是出于美国宣扬的人道主义精神。第二类对精于农业耕作的移民优先权则是美国政府为了利用移民政策服务美国社会经济、满足美国社会对农业技术工人的需要而设立的，美国鼓励技术移民的用意昭然可见。

根据有关资料，19世纪末20世纪初，美国工业化全面展开，城市化进程迅猛发展。1900年，美国农村人口为47,622,183人，城市人口是28,372,392人，到1910年美国农村人口为49,348,883人，城市人口上升为42,623,383人。1920年美国农村人口为51,406,017人，而城市人口则猛增至54,304,603人。到1920年，美国城市人口首次超过农业人口，实现了城市化。随着城市化史无前例的发展，大量农村人口流入城市，其结果造成了农业劳动力不足，特别是那些能够适应现代机械化生产的熟练技术工人更是匮乏。因此，在制订移民政策时，国会就把农业熟练技术工人视为美国的急需之才，给予其优先权。

现在看来，1924年移民法对急需技术人员的界定过于狭窄，没有顺应当时工业化和高科技发展的趋势。但在制订移民限额制度之时，它毕竟还是考虑到美国社会经济的需要，已经意识到移民政策服务于美国经济的重要性。因此可以说，1924年移民法关于农业熟练工人优先权的规定是美国技术移民政策的渊源，为以后技术移民政策的发展和完善奠定了基础。

二、美国技术移民政策的出台——1952年麦卡伦－沃尔特法

二战以后，美国和苏联处于冷战对峙状态，冷战密云遍布全球各地，美苏两国在军事和科技领域的竞争十分激烈。为了遏制苏联，美国必需保持其在高科技领域的领先地位，力图通过移民政策吸引更多的技术人才服务于美国社会。同时，美国经济顺利地实现了从战时经济的过渡，并在朝鲜战争中日趋繁荣，这也需要更多的熟练工人和专业技术人员来满足美国经济高速发展的需要。

这一美苏冷战的历史背景决定了1952年美国移民法案的一大特点是充满了反共话语，意识形态色彩浓厚。该法案也继续保留了1924年移民法中的民族来源限额制度（以1920年各国民族来源人数在美国人口中的比例（0.166％）确定该国的移民限额），并且仍然侧重于西北欧移民。但是，另一方面，为吸引大量的熟练技术工人和专业技术人员移民美国，满足美国社会经济快速发展的需要，该法案大幅度调整了限额移民优先权制度，并对亚洲移民政策有很大松动。历史学家大多认为，1952年移民法在历史上第一次将技术移民在总限额中的比例提高到前所未有的50％，而且改变了1924年移民法中关于技术移民的狭隘界定，以美国社会和经济的需要为标准选择技术移民，其相关规定实现了技术移民政策的制度化，正式确立了技术移民政策。

1952年移民法中的限额移民优先制度如下表：

优先次序内容特征百分比

1．拥有美国急需的专业技术和突出才能的移民及其妻子和子女50%,加第二和第三项的剩余限额

2．21岁以上的美国公民的父母和美国公民的未婚子女30％，加第一项和第三项的剩余限额

3．已获得永久居留权的外侨的妻子和未婚子女20%，加第一项和第二项的剩余限额

4．美国公民的未婚子女、兄弟姊妹及其同行的配偶和未婚子女前三项剩余限额中的50％

5．无限额优先权的移民以上各项限额剩余之和

从上表可以看出，1952年法案关于技术移民的规定更加注重现代社会经济的实际需要。（1）它首先明确规定了技术移民的范围和种类：甲、属于司法部长认为美国急需的，受过高等教育、技术训练，具有专业经验或突出才能并有资格获得限额移民签证的外来移民；乙、属于对国家经济、文化利益和美国的福利事业大有益处的移民；丙、属于甲目中所规定的外来移民的配偶和子女。这突破了1924年移民法仅仅给予农业熟练工人优先权的限制，扩大了技术移民的界定范围，顺应了美国社会工业化和现代化的潮流。（2）美国政府前所未有地将技术移民限额所占比例提高到50％，这也突破了1924年移民法的限制。1924年移民法规定，各国享有优先权的移民人数（包括第一优先权——21岁以上的美国公民的父母、配偶及不满21岁的未婚子女和第二优先权——精于农耕的限额移民及其配偶和16岁以下子女）不得超过该国当年限额的50％，也就是说，其中任何一类优先权都不可能超过该国限额的半数。而1952年移民法将技术移民优先权的份额已经提高到50％，大大高于1924年移民法所分配的技术移民优先权限额。

1952年移民法产生了一定的效应，美国政府在1952－1965年间确实吸引不少技术人才入境。特别是移民法对亚洲移民政策进一步松动，尽管十分有限，但仍然对饱尝排斥歧视之苦的亚洲移民产生了重大影响。1952年移民法通过后，亚裔移民人数开始增加。中国移民在1951－1955年间为1,948人，1956－1965年为15,865人；日本移民同期分别是   

三、1965年移民法——技术移民政策的发展

1961年，年轻的约翰•肯尼迪总统上任，雄心勃勃地要改革移民政策。1962年他向国会递交的国情咨文中提出，实施民族来源制度既不符合逻辑，也无合理的基础。在一个国家相互依存的时代，推行这种制度是一个时代性错误，因为他对申请移民美国的人们实行了以血统为基础的歧视。1963年肯尼迪总统就移民法向国会提交了特别咨文提出建议，美国应该取消民族来源限额制度，代之以将如下因素考虑在内的新体制：（1）移民的技术水平及美国对这些技术的需要程度；（2）移民与美国居民之间的关系，鼓励家庭团聚移民；（3）移民申请先后顺序。目前移民法允许那些具有特殊技术、受过高等教育和训练的移民优先入境，也给予美国公民和合法居民的各类亲属优先权，但这仍然局限于民族来源限额体制内。因此，我们应该修正移民法，将第一优先权给予那些最具潜能提高国民福利的人，而不论他们出生何地。第二类优先权应该给予那些寻求家庭团聚的移民。在同等条件下，移民按照先来后到的原则入境。

约翰逊继任总统后，更是继承肯尼迪总统的遗志，不遗余力地要求进行移民法改革。1964年约翰逊在致国会的国情咨文中指出：“我们必须通过立法，废除对移民中国的人们，特别是那些拥有我们急需技术的人和寻求家庭团聚的人们的歧视。在确立优先制度时，一个由世界各地的外来移民组成的国家可以向入境移民问：“你们能为这个国家作些什么？”而不是“你出生于哪个国家？”从1950年代的杜鲁门、艾森豪威尔，到1960年代的肯尼迪、约翰逊，四位总统连续不断地呼吁改革移民政策，这在美国历史上是十分罕见的现象。这有力地推动了移民法改革进程。

与此同时，美国所面临的国际国内形势也发生了重大变化。在国际上，西欧经济在二战后高速发展，1960年代正是其经济发展的黄金时期；日本也完成了重建，经济以前所未有的速度发展，西欧和日本经济再次崛起，成为世界经济大国。他们与美国在经济上的竞争日益加剧，三方之间贸易战接连不断，美国在经济上的优先地位已经面临着严峻挑战。另一方面，美国与苏联在全世界范围内争夺霸权，在军事上与之展开了激烈的军备竞赛，不断加大对军事工业和高科技研究的投入，而且，美国卷入越南战争后，大批军事订货推动了制造业的发展和对劳动力的需求，科技革命浪潮不断兴起和发展，不断开拓新的行业和就业机会。面临苏联和西欧、日本的挑战，美国需要大量熟练技术工人和高科技人员，以满足其社会经济需要。

正是在国内外形势的推动下，美国再次修正移民法。1965年，国会通过了《哈特－塞勒法》，这是对1952年移民法的一个全面修正案。1965年移民法首先废除了早已为人唾弃的民族来源限额制度，将各国移民置于平等基础之上。法案规定，自1968年6月30日起东半球（包括欧洲、亚洲和大洋洲）每年总限额为17万人，各国以国籍（出生国）为基础申请移民签证，每个国家不得超过两万。西半球每年总限额为12万，不分国籍，按照先来后到的原则入境。后在1976年和1978年移民法修正案中，国会又改变了西半球与整个移民体系分离的现象，将西半球纳入全球移民限额制度中，全球移民总限额为29万，东半球为17万，西半球为12万，每个国家每年不得超过2万，并按照移民优先权原则入境。这样，美国移民法彻底废除了民族来源限额制度，废除1952年亚太三角区的歧视性规定，使各国移民处于平等地位，这极大地加快了技术移民入境步伐。

在这里需要多做说明的是，1965年移民法修订了移民优先权制度，技术类移民限额由原来的50％削减为20％，将技术移民优先权等级从第一类降为第三类和第六类（请见下表），更偏重吸收美国公民和合法外侨的亲属，家庭团聚限额占74％。这使得有学者批评它是“首先满足美国合法外侨及其亲属私人利益的政策”，标志着“美国移民政策的一个转折点”，意味着为“国家利益重新制订移民政策的机会由此而失。在取代以种族歧视和民族歧视为基础的限额制度时，一种新的歧视——袒护亲属的裙带关系——却成为吸引外来移民的法律制度中的主导因素。”所以，“新移民制度的突出特征是满足了一些公民的私人利益，而牺牲了国家利益。”也就是说，1965年移民法阻碍了技术移民入境，未能充分反映美国社会经济需要。

次序条款内容与特征百分比

1．美国公民的成年子女20％

2．已获得永久居留权的外侨的外籍配偶及其未成年子女20％

3．受过高等教育、具有突出才能的移民（入境时需持美国劳工部颁发的就业许可证）  

四、1990年移民法——技术移民政策进一步自由化

1980年代以来，美国经济持续低速增长，社会失业率居高不下。更令美国人感到不安的是，在过去20年中，美国在国民生产总值、人均生产率、国民收入和高科技领域与日本和西欧国家的差异越来越小。与此同时，美国商品在国际市场上日益受到西欧和日本等发达工业国家的冲击和挑战，对外贸易逆差逐渐增长，外债总额有增无减。到1987年美国外贸逆差达1,737亿美元，外债总额为4,030亿美元，美国已经成为世界上最大的贸易逆差国和最大债务国。美国社会对美能否保持世界领先地位感到怀疑，产生了严重的危机感。这就迫使他们重新审视美国的移民政策，要求通过技术移民政策吸引更多美国急需的技术人才来美，以服务于美国经济、增强其在世界市场上的竞争力。有学者研究表明，到20世纪末21世纪初，美国每年仍然需要增加7.5万名自然科学和工科博士，文化人类学和社会科学各专业人才不足的问题可能会更突出。因此，不管美国人对这个问题持何种态度，“它们都会成为90年代影响社会和政府在移民政策改革争论上的一个主要因素。”尽管这一时期主张限制移民的呼声很高，美国政府却再次增加移民限额，特别是放宽了关于技术移民的相关规定，促使技术移民政策进一步自由化。

1990年移民法规定，1992、1993、1994三个财政年度内，每年移民限额为70万，此后降至67.5万人。在1994年以前，家庭团聚移民限额为46.5万（1995年以后为48万人）。其中技术类移民为14万。各国每年入境移民人数不得超过总限额的7％（约5万人）。为了保证国会在将来对移民政策及时调整，1990年移民法规定，在法案生效后，国会应每隔3年对移民政策调整一次，从而保证移民法能够满足社会不断发展的需要。

法案还对移民优先权制度作了重大修正，将优先权分为三大类七级。第一类为家庭团聚移民主要包括（1）美国公民的未婚子女；（2）已获得永久居留权的外侨的配偶、未婚子女；（3）美国公民的已婚子女；（4）21岁以上的美国公民的兄弟姐妹。以上各类移民之和不得超过总限额的77％（绝对人数46.5万）。技术移民类，分为三级：第一优先权限额为4万名，申请者必须为；

（1）在科学、艺术、教育、商业、运动等领域表现卓越，享誉全国或全球并获得特别证书，希望进入美国在此方面继续发展，且其移民可对美国有实质性益处；

（2）杰出的教授和研究人员，在特殊学术领域获得国际认可的杰出人才，在该领域有三年以上的执教或研究经验，进入美国寻求终身教职或类似的研究工作；

（3）跨国企业中的高级管理人才，申请此身份的前三千需有一年以上在该公司工作的经验，来美后在同一公司或该公司所述企业继续工作。

第二类优先权限额为4万，申请者必须拥有高学位或其在科学、艺术、商业领域等方面的特殊才能，且为美国雇主所寻求的，如果司法部长人认为符合国家利益，也可不要求为美国雇主所需的条件。此处的特殊才能并非仅以学位、证书学校颁发的奖励而得到证明。

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